全面实施预算绩效管理的主要内容
2018年9月1日，中共中央、国务院以中发（2018）34号文件正式印发了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》。这是财政工作的最高级别文件，为今后一段时期全面实施预算绩效管理、建立现代财政制度指明了方向。
为了贯彻落实中发（2018）34号文件精神，今年2月25号，省政府常务会议审议通过了我省《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》；4月28号，省委办公厅、省政府办公厅以湘办发（2019）10号正式印发了《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，对我省全面实施预算绩效管理进行了安排和部署。
把中央34号文件和我省10号文件的主要精神概括起来就是“一个目标、四个三”：
一个目标：到2022年基本建成我省全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。
四个三：三步走（步骤），三个全（任务），三体系（基础），三强化（保障）
（一）步骤：分三步走
2019年，重点夯实全面实施预算绩效管理基础。进一步建立健全预算绩效管理制度体系，基本实现事前、事中、事后有机衔接的全过程预算绩效管理链条。
2020—2021年，重点扩大覆盖面，提升工作质量。基本实现政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算全方位的预算绩效管理格局，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全覆盖的预算绩效管理体系。
2022年，继续深化改革，形成规范健全的制度体系、权责清晰的分工机制、科学规范的运行机制、透明严格的信息公开机制、约束有力的奖惩机制，全面提升财政政策实施效果、资金使用效益和预算管理水平。
（二）任务：三个全，即全方位、全过程、全覆盖
1、全方位就是构建全方位预算绩效管理格局
分三个层次：
一是实施政府预算绩效管理。将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。政府预算收入绩效重点关注收入质量、征收效率、地方政府债务管理及风险防控水平等。政府预算支出绩效重点关注财政资源配置水平、民生保障水平、财政支出效率、财政可持续发展能力等。
二是实施部门和单位预算绩效管理。将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，强化部门预算资金统筹，优化部门预算支出结构，科学设定部门年度整体绩效目标，做到细化量化、可审核、可监控、可评价、可公开。围绕部门和单位职责、年度重点工作任务，衡量评价部门和单位整体及核心业务实施效果，逐步建立部门和单位整体绩效自评和报告制度，推动提高部门和单位整体绩效水平。部门整体预算绩效管理是今后5年的工作重点。
三实施政策和项目预算绩效管理。将政策和项目全面纳入绩效管理，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。
2、全过程就是建立全过程预算绩效管理链条
包括五个环节：
一是事前绩效评估。首次提出建立事前绩效评估机制，将绩效关口前移，把好资源配置关，各部门、各单位要对新出台重大政策、项目，结合预算评审、项目审批等，开展事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等。评估结果作为申请预算的必备要件。投资主管部门要加强基建投资绩效评估，财政部门要加强对新增重大政策和项目的预算审核及绩效评估。
二是绩效目标管理。各地区各部门编制预算时，要全面设置部门和单位整体绩效目标、专项资金绩效目标、政策及项目绩效目标。各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，逐步实现预算绩效目标报送同级人大审议，将绩效目标与预算同步批复下达。未按要求设定绩效目标或绩效目标审核未通过的，不得安排预算。
三是绩效运行监控。对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要分析原因并及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。重点加强对重大政策和项目的绩效监控，按照项目进度和绩效情况拨款。
四是实施绩效评价。预算执行结束后，要通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价，主要评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。财政资金使用单位要对预算资金使用情况进行自评，向同级主管部门报送预算绩效自评报告。各主管部门要对预算执行情况、政策和项目实施效果以及部门整体支出开展绩效自评，绩效评价报告报送同级财政部门。财政部门必要时组织对主管部门绩效自评情况实施再评价。
各级财政部门要建立重大政策、项目绩效评价机制;积极开展部门整体绩效评价，省、市、县三级选择部分部门先行试点，3年内覆盖本级所有部门。探索开展国有企业国有资本金绩效评价，稳步开展市县政府债务管理绩效评价。
五是强化结果应用。建立健全绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩，将项目实施绩效与项目预算增减挂钩。对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整，对低效无效资金一律削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。
3、全覆盖就是完善全覆盖预算绩效管理体系
绩效管理要覆盖所有财政资金，做到横向到边、纵向到底、不留死角、不能有例外。包括三个部分：
一是覆盖“四本预算”。将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理。一般公共预算绩效管理，要重点关注收入结构和质量、预算资金配置效率和使用效益，特别是重大政策和项目实施效果，其中转移支付预算绩效管理要符合财政事权和支出责任划分改革要求，促进地区间财力协调和区域均衡发展；专项资金预算绩效管理要围绕促进高质量发展，重点关注脱贫攻坚、乡村振兴、生态保护、产业建设、基础设施、教育、医疗卫生等领域的资金使用绩效，着力解决当前经济社会发展最紧迫的问题。政府性基金预算绩效管理，要重点关注基金政策的征收标准、使用效果和对专项债务的支撑能力等。国有资本经营预算绩效管理，要重点关注贯彻国家战略和省委省政府决策部署、收益上缴、支出结构、使用效果等。社会保险基金预算绩效管理，要重点关注政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险等。
二是覆盖政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务等。
三是覆盖政府债务项目。政府债务绩效管理重点评价考核各级政府建立规范的举债融资机制、加强政府债务限额管理和预算管理、政府债务风险控制与化解、政府债务还本付息、政府债务资金安排、政府债务项目收支预算执行、政府债务资金使用效益等情况。
（三）基础：三体系，即建立制度体系、标准体系、评价咨询体系。
1、完善预算绩效制度体系。建立健全涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、评价结果应用等各环节的管理制度和实施细则。
2、健全预算绩效标准体系。各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架；研究合理设置权重分值，构建体现相关性、重要性、系统性、经济性原则的绩效评价指标体系。各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现动态调整、共建共享。
3、建立评价和咨询体系。各部门各单位要积极引入、择优选择第三方机构参与绩效评价，引导专家参与预算绩效管理，规范工作程序，提高评价结果的权威性和公正性，谨防“花钱买好”。财政部门要将所需经费足额纳入本级预算予以保障。
（四）保障：三强化，即强化责任约束、强化监督问责、强化工作考核。
1、强化责任约束。首次明确了各级政府和各部门各单位是
预算绩效管理的责任主体。各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。
2、强化监督问责。各级审计部门要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，财政等部门在预算绩效管理以及审计部门在审计监督中发现违纪、违法问题线索，应当及时移送纪检监察机关。
3、强化工作考核。各级政府要将预算绩效管理结果纳入对同级部门单位和下级政府绩效评估指标体系和干部考核评价体系，形成“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”的权责机制。各级财政部门负责对同级部门和预算单位、下级财政部门预算绩效管理工作情况进行考核，并建立考核结果通报制度，对工作成效明显的地区和部门按规定给予表彰，对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改。
二、怎样全面实施预算绩效管理
全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是一项长期的系统性工程，涉及面广、难度大。随着改革的逐步深入，预算绩效管理也已经由原来的“普及理念”“试点扩围”的推广阶段进入到“全面实施”“提质升级”的攻坚阶段，机遇前所未有，挑战也越来越大，需要我们共同努力、真抓实干、常抓不懈，把各项改革任务落到实处。我想了一下，要全面实施好预算绩效管理，关键是要做到“八要”：
（一）站位要高
全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大决策部署，我们要把它提高到坚持“两个维护”、树立“四个意识”的高度来认识、来思考；作为落实总书记的指示精神、落实中央重大决策部署、落实预算法的规定要求来对待、来行动。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。要充分认识全面实施预算绩效管理的必要性、紧迫性，前我国正处于经济发展转型、政府职能转变、贸易冲突加剧、减税降费力度加大的背景下，全面实施预算绩效管理不仅十分必要，也十分紧迫。今年1-6月，全省地方一般公共预算收入完成1530.56亿元，增长0.22%（省本级完成244.78亿元，下降15.66%，）。其中地方税收完成1037.98亿元，增长2.84%；非税收入完成492.58亿元，下降4.89%；非税收入占比32.18%。全省一般公共预算支出4706.6亿元，增长11.47%。财政收入形势不容乐观，而各方面的刚性支出必须保证，财政收支矛盾越来越紧张，迫切要求我们树立过紧日子的思想，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，切实提高财政资源配置效率和使用效益。各地各部门各单位要对照中央和省委文件要求，准确查找预算绩效管理中存在的差距和突出问题，抓紧研究制定具体、有针对性、可操作的贯彻落实方案或措施，着力抓重点、补短板、强弱项、提质量。在制定贯彻落实方案措施及组织实施过程中，要紧紧抓住“预算和绩效管理一体化”这个关键所在。预算是基础、绩效是手段。如果离开预算，绩效管理就失去了载体；如果离开了绩效，预算也就失去了生命。预算和绩效要深度融合、相互促进、相得益彰，形成合力，共同推动预算管理水平迈上新台阶。
(二)定位要清
第一个预算绩效管理是预算管理的重要组成部分，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的重要内容。既然是一项改革，那就要探索、要创新、要打破旧的格局，就会触动一些既得利益，也会有阻力，需要持之以恒。第二个预算绩效管理是政府绩效管理的基础和核心。因为现代预算制度强调预算不再是简单的政府年度收支计划，而是政府施政最重要的工具，体现政府的战略意图和政策重心，实施预算绩效管理，既是保障政府落实施政目标的利器，也是提升国家治理能力和治理水平的最有效手段之一。第三个预算绩效管理是财政管理的重要抓手，财政怎么实现对各个部门预算资金的调整?调整要有根有据，最好最有效的根据就是绩效评价结果，你的资金效益不好，绩效不高，就可以调减，甚至取消。
（三）理念要牢
思想是行动的先导，要增强绩效理念，在工作中时刻想到绩效二字，使绩效理念内化于心、外化于行，让全社会、各部门各单位特别是政府决策者到预算部门领导形成一个“讲绩效、重绩效、看绩效、用绩效”的氛围，同时刀把向内，推动绩效管理自上而下地运行起来，切实改变一些部门和地方存在的“重投入、轻管理、重支出、轻绩效”的习惯思维。建立“花钱必问效，无效必问责”的良性机制。。十八大以来，我们的国家治理、反腐倡廉工作，为什么一路长驱直入，能够取得这么好的效果？关键是持之以恒的抓了两件事，一个是八项规定，一个是问题导向。预算绩效管理首先就是坚持问题导向，坚持横向到边、纵向到底的工作目标，所以，只要我们始终问题导向，持续推进我们的工作，久久为功，绩效理念也会深入人心的，也会有良好效果的。
（四）制度要严
我们常说，制度管人，制度管事。绩效管理是一个紧箍咒，让你时刻有压力；绩效管理是一个跟踪器，让你及时纠偏纠错；绩效管理是一个放大镜，让你深入查找问题和不足。绩效管理工作要顺利有序的推进，必须健全制度，建立一整套相关的规章制度。中央34号文件和我省10号文件出台后，我们准备按照“1+N”的制度设计，抓紧制定配套的制度文件，完善涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、评价结果应用等各环节的管理办法和管理流程。今年重点制定出台绩效评价指标体系、绩效管理操作规程、评价结果应用管理办法、政府债务绩效管理办法等。广东省建立了预算绩效指标库，共收录了20个行业大类，52个子类，277个资金用途，2589个绩效指标。
同时，健全以绩效为核心的专项资金管理办法，做到一个专项一个管理办法，约束、规范资金分配和使用的自由裁量权。
在美国，这个制度很严，没有预算就没有资金支出，没有绩效评价就没有下一年度的预算安排。
（五）目标要实
绩效目标是预算绩效管理的龙头和基础，要在预算编制环节突出绩效导向，实现绩效目标管理全覆盖。特别要加强绩效目标审核。进一步规范一般公共预算绩效目标的填报和审核工作，专项资金要按支持方向详细填报可量化、可比较、可审核、可追踪、可评价的绩效目标，每个支持方向一张表，再加上一张汇总表；业务工作经费、运行维护经费和其他事业发展类资金要分别填报省级其他项目支出绩效目标表。广东省的部门预算专项资金绩效目标填报到了三级项目，即专项下面分支持方向、支持方向下面依据类别不同分三级项目，比我省的又进一步细化了。我们准备选择2-3个重点专项资金把绩效目标填报到省本级的明细项目。今年年底，我们将组织预算绩效管理专家、省直部门、厅内部门预算处室等联合对专项资金绩效目标及指标进行三方会审，使绩效目标真正体现产出、结果、成本、效益等绩效信息，并合理匹配预算资金，把绩效目标设置作为预算安排的前置条件。未按要求设定绩效目标或审核未通过的，不得安排预算。明年年初我们要将全部47个省级专项资金的绩效目标提交省人代会审查。从源头上规范资金安排，为资金绩效打好基础。绩效目标要同预算一起批复，批复后的绩效目标要在各部门门户网站上公开，自觉接受社会监督。以往绩效目标设置中存在的共性问题有：指标不明确：缺少效益指标和满意度指标、指标笼统不具体；指标不可衡量：定量指标缺乏、定性指标不可衡量、数据难以获得；指标不可行不合理：指标值过高或过低；指标匹配性较差：指标与项目关联性不强、指标与预算资金不匹配。
（六）方法要新
一是全面推进，重点突破。全面实施预算绩效管理是一项系统工程，工作量大，涉及面广，不能一蹴而就，但是要积极推进，重点突破，每年都有新进展。要选择党委、政府高度重视、社会公众普遍关注、社会影响深远的重大政策和项目进行重点绩效评价，选择重点部门和社会关注度高的单位开展部门和单位整体绩效评价，促进财政资金主要用于保障部门履职履责和完成重点工作，优化财政资金配置。有计划的对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算中的一些重点项目开展第三方绩效评价，并选择部分国有企业、政府投融资企业（平台）、PPP项目、政府购买服务项目、政府采购项目、政府债务项目等进行绩效评价试点，以点带面。
二是绩效自评方法要创新。绩效自评要做到全覆盖。以往绩效自评工作存在的主要问题有：权重设置不科学、不规范（三级指标权重设置存在一定随意性；二级项目之间不统一，可比性差）；定性指标打分难度大（特别是效益指标）；部分指标数据获取工作量大（满意度指标，二级项目数据汇总）；年初绩效目标设置不完善（完成值与目标值误差大）；自评结果不实，刻意抬高评价分数；自评结果应用还不够（调整预算、改进管理等）。各部门要高度重视并切实改进。自评工作要以我为主，不能完全依赖中介机构，不能一托了之，更不能花钱买好。可以请中介机构参与，但自己的人要参加，要指导。
三是第三方评价要创新。在委托第三方中介机构开展绩效评价时，注重聘请行业专家参与绩效评价，提高绩效评价的专业性。探索采取混合评价组评价，交叉检查评价，加强对第三方评价质量考核等措施，不断提高评价质量。还要打通绩效与审计的联通通道。
部门整体绩效评价是今后我们绩效评价的重点领域，要以履职情况为切入点，凸显重点工作任务和主要核心业务指标完成情况，对部门的预算、收支、资产和业务方面的管理效率，相关群体满意程度，以及部门可持续发展能力和影响力等方面开展全方位评价。
（七）结果要用
预算绩效评价结果应用是整个预算绩效管理的落脚点和出发点，也是预算绩效管理的根本。绩效评价结果的应用，直接关系到绩效管理工作的进程和方向。如果绩效评价结果不运用，或者运用不好，就失去了预算绩效管理的意义。要建立注重绩效导向、强调成本效益、硬化责任约束的预算管理新机制。一是加强绩效评价结果与预算安排有机结合机制。通过制定绩效评价结果应用管理办法，拿出一些硬性规定，与预算安排直接挂钩，如果资金使用效果不好，该减的要减，该停的要停，该取消的坚决取消，使绩效评价结果充分应用到下年度的预算安排和编制中，真正解决“两张皮”的问题，提高绩效管理的实效性和权威性。二是完善绩效评价结果反馈整改及绩效报告机制。及时将绩效评价中发现的问题和意见建议反馈给资金主管部门，提出整改要求；将绩效评价综合情况和重点项目绩效评价情况按程序上报省政府和省人大，逐步将重点项目绩效评价报告提交省人代会或者省人大常委会会议审议。三是加大绩效评价结果公开力度。阳光是最好的防腐剂，公开是财政管理的基础，也是基本原则。按照“谁组织实施，谁进行公开”的原则，各部门要在本部门门户网站公开绩效自评报告，财政部门在财政门户网站公开第三方绩效评价报告和重点项目绩效评价报告。同时，要建立绩效问责机制，将绩效评价结果纳入政府绩效评估和干部政绩考核范围。绩效评价结果应用不仅是财政部门的事情，也是各个省直部门单位的事情，各部门也要将评价结果应用到资金分配、项目安排和改进管理中。
（八）权责要明
做好预算绩效管理工作，管好用好财政资金，这不是财政财政厅一个单位的职责，也是各个资金主管部门和资金使用单位的职责所在。按照职责划分，财政部门和主管部门、资金使用单位都是绩效管理的责任主体，都要承担主体责任。中介机构在财政部门和主管部门的指导下履行合同、提供有偿服务。三者要围绕预算绩效管理这个中心工作，各负其责，各司其职，加强沟通，密切配合，形成工作合力。同时，要建立与人大、审计、纪检、监察的协调联动机制。
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